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广西壮族自治区人民政府办公厅关于推广运用政府和社会资本合作模式增加公共产品供给的指导意见(桂政办发〔2015〕65号)

2015-08-31 17:35  来源:政府公报
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各市、县人民政府,自治区人民政府各组成部门、各直属机构:

  为贯彻落实党的十八届三中全会关于允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营的精神,加快政府职能转变,拓宽融资渠道,增加公共产品供给,根据新预算法、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)、《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)精神及相关规定,经自治区人民政府同意,结合我区实际,现就推广运用政府和社会资本合作模式提出如下意见。

  一、充分认识推广运用政府和社会资本合作模式的重要性和紧迫感

  (一)推广运用政府和社会资本合作模式是我区新型城镇化建设的客观需要。

  政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域由政府和社会资本建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、营运、维护基础设施的主要工作,并通过使用者付费及必要的政府付费获得合理投资回报,政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管,以保证公共利益最大化。城镇化是现代化的要求,也是稳增长、促改革、调结构、惠民生的主要抓手。近年来,我区城镇化发展迅速,但城镇化水平偏低、质量不高的问题日益突出。新型城镇化建设任务艰巨,需要加大基础设施和公共服务项目建设。推广运用政府和社会资本合作模式可拓宽城镇化建设融资渠道,形成多元化、可持续的资金投入机制,有利于整合社会资源,盘活社会存量资本,激发民间投资活力,拓展企业发展空间,提升经济增长动力,促进经济结构调整和转型升级。

  (二)推广运用政府和社会资本合作模式是我区加快转变政府职能的内在要求。

  加强公共服务、市场监管、社会管理、环境保护是地方政府的重要职责。我区加大政府购买服务力度,事务性管理服务将引入竞争机制,而规范的政府和社会资本合作模式能将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能,与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合起来,减少政府对微观事务的过度参与,提高公共服务的效率与质量。政府和社会资本合作模式要求平等参与、公开透明,政府和社会资本按照合同办事,有利于简政放权,更好地实现政府职能转变。

  (三)推广运用政府和社会资本合作模式是提升我区公共服务质量和效率的重要手段。

  政府和社会资本合作模式建立在政府和社会资本以更加有效地提供优质、低成本的公共产品或服务为共同目标。政府由单一的“运营者”或“治理者”向“监管者”转变,可在提高公共产品或服务效率的同时,更加注重公平与效率的有机结合。社会资本承担项目设计、施工、设施管理的责任,既可推动项目建设和运营等方面的革新,降低成本,满足群众的需求,又能提高办事效率,提高公共产品或服务的质量。政府和社会资本形成互利的长期目标,将政府在战略制定方面的优势与社会资本在管理效率、技术创新方面的优势结合起来,更加有效地提高公共服务的质量和效率,增加人民福祉。

  (四)推广运用政府和社会资本合作模式是我区财政管理制度改革的重要内容。

  建立完善现代财政制度,就是要建立跨年度预算平衡机制、实行中期财政规划管理、编制完整体现政府资产负债状况的综合财务报告。政府和社会资本合作模式要求从以往单一年度的预算收支管理,逐步转向强化中长期财政规划,这与深化财税体制改革的方向和目标高度一致。

  二、准确把握推广运用政府和社会资本合作模式的总体方向

  (一)指导思想。

  以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神,落实自治区党委、自治区人民政府的决策部署,遵循社会主义市场经济原则,加快转变政府职能,创新管理方式,构建责权统一的管理机制,有效发挥政策的积极作用,激活民间投资活力,拓宽融资渠道,促进社会经济加快发展。

  (二)基本原则。

  遵循“政府引导、市场运作,依法合规、重诺履约,公开透明、公众受益,积极稳妥、协同推进”的原则。

  政府引导、市场运作。各级人民政府要把推广运用政府和社会资本合作模式纳入议事日程,调动各方面力量形成合力,积极稳妥地推进。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则,使投资者有长期稳定收益,鼓励和引导社会资本参与公共服务领域项目的投资和营运。尊重市场规律,坚持使市场在资源配置中起决定性作用,正确处理好政府和市场的关系。

  依法合规、重诺履约。构建全面规范、公开透明、公平公正的管理制度,保护参与各方的合法权益,明确项目全生命周期管理要求,确保规范实施。政府和社会资本法律地位平等、权利义务对等。坚持平等协商、互利互惠、诚实守信、严格履约。

  公开透明、公众受益。实行阳光化运作,依法充分披露政府和社会资本合作项目重要信息,保障公众知情权,对参与各方形成有效监督和约束。加强政府监管,将政府的政策目标、社会目标和社会资本的运营效率、技术进步有机结合,促进社会资本竞争和创新,确保公共利益最大化。

  积极稳妥、协同推进。鼓励各级各部门因地制宜,探索符合当地实际和行业特点的做法,总结提炼经验,形成适合我区实际的发展模式。坚持必要、合理、可持续的财政投入原则,有序推进项目实施,控制项目的政府支付责任,防止政府支付责任过重加剧财政收支矛盾,带来支出压力。各级各部门各单位要切实负起责任,认真履行职责,协作配合,共同抓好各项政策措施的落实,引导社会资本积极参与,建立起推广运用政府和社会资本合作模式的长效机制。

  三、精心组织推广运用政府和社会资本合作模式各项工作

  (一)合理确定实施范围,增加公共产品有效供给。

  政府和社会资本合作模式主要适用于政府负有提供责任、适宜市场化运作、价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定、收费定价机制透明、有稳定现金流的公共服务领域的项目。当前,重点支持能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域的项目采用政府和社会资本合作模式进行建设和运营。对于已建成的项目,可植入政府和社会资本合作模式,引入社会资本并组建项目公司,通过项目租赁、重组、转让等方式对原项目进行升级改造或合作经营,以缓解财政资金压力、提升经营管理水平、改善公共服务质量。

  (二)做实做好项目储备,提高政府和社会资本合作模式的运用效率。

  自治区在各级申报政府和社会资本合作项目的基础上,筛选建立政府和社会资本合作项目储备库,不定期公布示范项目及其项目规划、准备进度、采购需求等信息,提供给社会资本参考和选择。从项目储备库中择优推荐申报列入国家示范项目,争取国家政策的支持。各级人民政府要按照本地区基础设施和公共事业建设需要,兼顾资金有效配置及项目合理布局,建立本地区政府和社会资本合作项目储备库,公开市场准入和投资等方面的信息。

  (三)科学选择操作模式,增强推广运用政府和社会资本合作的针对性。

  对具有明确的收费基础,并且经营收费能够完全覆盖投资成本的经营性项目,可通过政府授予特许经营权,采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营—移交(BOOT)等模式推进,并依法放开相关项目的建设、运营市场,积极推动自然垄断行业逐步实行特许经营。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的准经营性项目,可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施,采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营(BOO)等模式推进,并建立投资、补贴与价格的协同机制,为投资者获得合理回报积极创造条件。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的非经营性项目,可通过政府购买服务,采用建设—拥有—运营(BOO)、委托运营等市场化模式推进,并合理确定购买内容,把有限的资金用在刀刃上,切实提高资金使用效益。

  (四)合理划分经营风险,构建权责统一的管理机制。

  鼓励社会资本通过特许经营等方式,参与公共服务、基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴、保底收益、付费保证等事先公开的收益约定规则,使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资,按照约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司可通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任,不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。不可抗力的风险由政府和社会资本合理共担。

  (五)依法实施项目评估,平衡财务效益和社会效益。

  各部门要根据国家法律法规和政策要求,扎实做好项目前期论证工作。除传统的项目评估论证外,还要积极借鉴先进的评价理念和方法,对拟采用政府和社会资本合作模式的项目进行筛选,必要时可委托专业机构进行项目评估论证。评估论证时,要与传统政府投资模式进行比较分析,确保从项目全生命周期看,采用政府和社会资本合作模式后能够提高服务质量和运营效率,降低项目成本。要综合考虑公共服务需要、责任风险分担、产出标准、关键绩效指标、支付方式、融资方案和财政补贴等要素,平衡好项目财务效益和社会效益,确保实现激励相容。

  (六)择优选择合作伙伴,促进政府和社会资本合作模式的可持续发展。

  要遵循公平、公开、公正和诚实信用原则,综合评估社会资本合作者的专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素,择优选择诚实守信、安全可靠的合作伙伴,明确政府和项目公司间的权利与义务。鼓励金融机构及早进入项目磋商进程。

  (七)建立健全激励机制,引导社会资本积极参与。

  对项目收入不能覆盖成本和收益,但社会效益较好的项目,各级人民政府可给予适当补贴。财政补贴要以项目运营绩效评价结果为依据,综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能力等因素合理确定。要逐步从“补建设”向“补运营”转变,探索建立动态补贴机制,将财政补贴等支出分类纳入同级人民政府预算,并在中长期财政规划中予以统筹考虑。要根据中长期财政规划和项目全生命周期内的财政支出,对政府付费或提供财政补贴等支持的项目进行财政承受能力论证。在明确项目收益与风险分担机制时,要综合考虑政府风险转移意向、支付方式和市场风险管理能力等要素,量力而行,财政性补贴应与同级财力匹配。要依法严格控制政府或有债务,重点做好融资平台公司项目向政府和社会资本合作项目转型的风险控制工作,切实防范和控制财政风险。

  (八)全面开展绩效评价,激励社会资本提高公共服务质量。

  各级人民政府要督促行业主管部门,加强对项目公共产品或服务质量和价格的监管,建立政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系,对项目的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价。绩效评价结果应依法对外公开,接受社会监督。财政部门要根据评价结果,依据合同约定对价格或补贴等进行调整,激励社会资本通过管理创新、技术创新提高公共服务质量。

  四、建立健全推广运用政府和社会资本合作模式的工作机制

  (一)健全工作机制,切实加强组织领导。

  推广运用政府和社会资本合作模式工作政策性强、涉及面广、工作难度大,各级各部门各单位要加强组织领导,统一思想,提高认识,高度重视,把这项工作摆上重要议事日程,明确工作责任,落实工作任务,确保工作有人管有人抓。在自治区人民政府统一领导下,由财政厅作为自治区推进运用政府和社会资本合作模式工作协调机制召集部门,相关部门作为成员单位,负责贯彻落实国家各项政策,建立健全推进政府和社会资本合作模式的基本制度、管理体制和运行机制,完善监管制度体系,解决工作中的重大问题。从项目建设的必要性及合规性、政府和社会资本合作模式的适用性、财政承受能力及价格的合理性等方面,对项目实施方案进行可行性评估,确保物有所值。审查结果作为项目决策的重要依据。各级人民政府要结合本地实际,建立工作机制,切实加强组织领导,制定具体政策措施和工作方案,确保改革顺利实施。

  (二)明确实施主体,落实部门工作责任。

  按照协调机制的相关要求,明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构,作为政府授权的项目实施机构,在授权范围内负责政府和社会资本合作项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。

  (三)规范价格管理,提高政府定价的科学性。

  按照补偿成本、合理收益、节约资源及社会可承受的原则,加强投资成本和服务成本监测,加快理顺价格水平。加强价格行为监管,既要防止项目法人随意提价损害公共利益、不合理获利,又要规范政府价格行为,提高政府定价、调价的科学性和透明度。

  (四)强化基础工作,营造推广运用政府和社会资本合作模式的良好环境。

  加强引导,积极发挥各类专业中介机构在政府和社会资本合作项目的资产评估、成本核算、经济补偿、决策论证、合同管理、项目融资等方面的积极作用,提高项目决策的科学性、项目管理的专业性及项目实施效率。大力扶持发展本地中介机构,提高法律、会计、咨询等中介服务水平。加强业务培训,培养专业队伍和人才。加强宣传引导,做好政策解读,为推广运用政府和社会资本合作模式营造良好的环境。

  广西壮族自治区人民政府办公厅

  2015年7月16日

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