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PPP试点:公共服务投资项目向社会敞开大门

2015-07-09 06:40  来源:广西新闻网-广西日报
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广西新闻网-广西日报记者 周红梅

■阅读提要

6月29日,自治区党委全面深化改革领导小组第七次会议审议通过《广西推广运用政府与社会资本合作模式增加公共产品供给的指导意见》,提出首先在城镇基础设施、环境保护、公共服务等领域梳理出一批项目先行进行试点,形成可推广的经验和模式。政府与社会资本合作(PPP)大幕拉开。随即,我区近日公布了总投资约433亿元的首批PPP示范项目,这其中政府角色如何定位、风险如何防范、分配机制怎么定、项目怎么融资等问题引起社会广泛关注。

打破单一投资模式

面对当前经济下行压力,主要面向基础设施、公共服务等领域的PPP投资模式,是转变政府职能、激发市场活力,打造经济新增长点的重要改革举措,对稳增长、促改革、调结构、惠民生有重要意义。

今年我区“两会”政府工作报告明确提出:“扩大民间资本市场准入范围,降低准入门槛,积极推广PPP模式,鼓励和吸引社会资本通过多种方式与政府合作参与项目建设运营”。

我区48条稳增长政策措施要求,梳理适合市场化运作、今明两年可开工建设的PPP模式向社会公布,吸引社会资本参与项目建设。特别在能源、交通运输、水利、环境保护、市政等基础设施和公共领域开展特许经营,吸引和扩大社会有效投资。

“从我区实际来看,推广PPP模式,有利于帮助政府解决两个方面的问题。”自治区财政厅副厅长董仕军说,首先有利于政府加快转变政府职能,从繁重的事务中脱身出来,从过去公共产品和服务的提供者变成监管者和合作者,实现政企分开、政事分开。其次,有利于新型城镇化进程的加快,推进城乡统筹发展。

“目前,我区城镇化率为44%,比全国低9个百分点,建设任务艰巨,推广运用政府和社会资本合作,可以拓宽融资渠道,形成多元化、可持续的资金投入机制。”

董仕军表示,PPP模式旨在提升公共产品、服务的质量和效率,而非单纯作为一种融资手段。PPP模式将政府在战略制定方面的优势与社会资本在成本管理,技术创新等方面的优势结合起来,有助于更有效地提供优质、低成本的公共产品和服务,增进人民福祉。目前广西财力比较薄弱,收支矛盾十分突出,各级政府都面临着“钱从哪里来”的问题。推广运用PPP模式,可以吸引社会资本进入公共领域,打破政府单一投资的模式,发挥财政资金“四两拨千斤”的作用。

有关专家表示,在当前国务院加强地方性债务管理的背景下,PPP模式有助于化解政府的存量债务和增量债务问题。通过运用转让-运营-移交(TOT)、改建-运营-移交(ROT)等方式,将政府融资平台公司存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目,引入社会资本参与改造和运营,可将政府性债务转换为非政府性债务,从而化解地方债务风险,腾出资金用于民生领域建设。

PPP模式也为社会资本特别是民营资本进入公共服务领域打开了大门。专家指出,PPP的优势在于,可以在平滑年度间财政支出波动的同时满足基础设施和公共服务的建设需求,激发市场主体活力和发展潜力,最大限度地发挥社会资本方资金、技术、人才和管理经验优势,提升公共服务供给的质量和效率。

23个项目先行先试

6月5日,自治区政府向社会公布了广西首批政府和社会资本合作(PPP模式)示范项目,23个项目计划总投资433亿元。

从此次PPP试点项目来看,铁路、地铁、公路、机场等交通基础设施类项目6个,计划投资293.74亿元;城市污水综合治理、医院、福利院、生活垃圾焚烧发电、供水、棚户区改造、空气质量监测等公用服务类项目17个,计划投资139.26亿元。

“在各市县建立本级项目库,向全区征集适宜采取PPP模式的项目,经过专家审核评估,筛选出单体投资规模较大、长期合同关系清晰、收益比较稳定,与群众百姓生产生活密切相关的23个项目作为自治区示范项目,鼓励先行先试。”自治区财政厅相关负责人说。

南宁市竹排江上游植物园段(那考河)流域治理项目是自治区首批PPP示范项目之一,项目包括河道整治、污水处理、河道生态、海绵城市示范工程等7个子项工程内容,整个项目技术性要求高、实施过程复杂。

该项目一位负责人告诉记者,目前该项目已完成PPP竞争性磋商采购,中选投资人北京城市排水集团有限责任公司将负责项目建设、运营及融资等,由于后期污水处理价格不足以覆盖收益率,为保障投资主体的合理回报,南宁财政将以政府购买服务的方式进行补贴。

董仕军介绍,在PPP模式中,政府主要承担制定政策和规则、项目立项及可行性研究、制定实施方案、物有所值评价和财政承受能力评估等工作,与社会资本共同承担不可抗力风险;政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则,使投资者有长期稳定收益。

专家指出,在PPP模式中,政府具有双重身份,除了是参与者以外,还是监管者。无论是项目本身有现金流(即稳定收入来源)还是没有现金流(收益不好),政府均应当对公共服务的价格和质量进行持续监管,确保老百姓享受到质优价廉的公共服务。

PPP项目投入周期长,要从长远角度考虑投入和产出,正确处理好短期利益和长期利益的关系。同时,PPP模式不再局限于建设环节,而是贯穿项目的“全生命周期”,这就要求社会资本方不但要有良好的建设资质,更要有过硬的运营能力。与此同时,社会资本方还要承担项目建设、营运等风险。

三方权责要兼顾

面对当前各地一哄而上的PPP热潮,专业人士提醒,PPP项目投资大,建设运营期长,涉及环节多、领域广,技术复杂、专业性强,加之PPP模式在我国刚刚起步,必须科学指导、规范运作,循序渐进地推进,防止在实践中发生“走偏”和“变异”。

PPP模式的可持续健康发展,必须兼顾政府、社会资本方、公众三方的权益与责任。首要的是,政府如何保障合同履约能力,从而保护社会资本的合法权益?

自治区财政厅一位负责人表示,在PPP模式中,要开展财政承受能力论证,统筹评估和控制项目的财政支出责任,并将合同支付责任纳入预算管理、中期财政规划和政府财务报告。同时,合理确定财政补助金额,做到量力而为,每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任占一般公共预算支出比例应当不超过10%。

社会资本回报率问题,也是PPP模式有效推广需要解决的难题。业内人士认为,社会资本回报率的问题应当通过公开透明的阳光决策机制的确立来解决,公开透明可以让社会资本的回报率更接近市场回报率,也可减少政府直接介入市场可能带来的腐败问题。

与此同时,建立政府与社会资本合理的风险分配机制,对财政补贴标准、公共服务价格进行制度规范,并根据市场实际情况适时调整等。

融资困难是PPP面临的又一难题。由于PPP项目融资既要低利率又是长周期,在银行看来风险太大。虽然国家明确提出要创新PPP融资机制,包括优化信贷评审方式,鼓励开发性金融机构发挥中长期贷款优势,参与改造政府和社会资本合作项目等,但要满足PPP项目融资需求,还需金融体制的创新。

董仕军认为,对金融机构来说,PPP既是机会也是挑战,金融机构要改变“以担保锁定风险”的传统做法,积极参与PPP项目的前期论证,逐步从单纯的“资金供应商”转变为“综合服务商”,如财务顾问、融资支持、发行项目收益债券、资产证券化等直接或间接投资工具,提供融智融资“一揽子”服务。

此外,PPP项目成功“落地开花”,还亟需各级政府出台简化项目审核流程、保障项目用地、完善财税支持政策等具体配套政策措施。

 

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