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PPP改革 激活民间投资动力

2017-02-23 10:57  来源:广西日报
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政府和社会资本合作模式(简称“PPP”)是在公共服务领域由政府和社会资本建立的一种长期合作关系。PPP改革是中央部署的重要改革任务,也是自治区经济体制改革重点内容之一。经济新常态下,PPP已成为稳增长、调结构、促改革、惠民生、防风险的重要抓手。去年以来,我区各级政府搭戏台,社会资本唱主角,群众得实利,PPP项目加快落地。

80个项目,投资832亿元

南宁竹排江上游植物园段环境综合整治工程是广西首个落地的PPP项目,也是全国首个水域治理PPP项目,从一开始就受到各方关注。

该项目2014年9月启动,如今进入按效付费的第一年。这两年多的论证、施工与运营过程所进行的探索和积累的经验,在多个领域的创新都极具示范意义。譬如在基础设施领域投资模式转型的探索,对内河整治模式的创新,重大技术难题的攻关,以及竞争性磋商的全新采购方式等。

项目初期主要以区域水污染治理、“黑臭河治理”等为目的,但因为水环境生态恢复的系统性更加突出,因此最终立足于流域治理,采取综合手段进行海绵城市建设,初步实现了“水清、岸绿、景美”的预期效果,成为政府和社会资本共赢共担的示范。

南宁市推进PPP改革工作走在全区前列。2016年,南宁市重点推进的PPP项目有17个。截至2016年年底,已经落地的PPP项目有8个,总投资约151.37亿元。此外,南宁市儿童医院项目、南湖水质改善项目、南宁市城市内河黑臭水体治理等重点项目也在按程序加速推进中。

据悉,PPP改革的最终目的是通过项目建设及资产的维护运营,提高政府供给公共产品和服务的水平与效率。近两年来,我区加大项目推介力度,自治区党政主要领导带队到北京、上海、浙江等省(市)召开招商会,推介PPP项目,各设区市政府、自治区行业主管部门分管领导主动作为,对接项目洽谈合作,PPP项目在全区落地开花。截至2016年12月底,全区纳入财政PPP综合信息平台项目181个(其中国家级示范项目11个、自治区示范项目23个),计划总投资2129亿元。

目前,我区正式启动的PPP项目有80个,计划总投资832亿元,涵盖轨道交通、高速公路、市政道路、铁路、地下综合管廊、污水垃圾处理、棚户区改造、医疗、养老、空气质量检测、供水供气、天网工程等基础设施和公共服务类项目。现在已有36个项目签约开工建设或正在采购社会资本,拉动社会投资416亿元;44个项目正在编审实施方案,计划总投资416亿元。

以奖代补,统一管理

自治区党委政府高度重视曾获评年度“十大优秀改革方案”的PPP建设模式,决定建立一个部门,统筹推进广西PPP改革。

自治区出台指导意见和实施办法勾画PPP改革路线图,明确了改革分级管理体制和部门分工负责制:各级政府承担改革的主体职责,负责本地区改革决策和项目落地工作;财政部门负责制度安排,重点开展财政承受能力论证和财政资金的监管;行业主管部门承担行业规划和项目的组织实施工作,其他部门按照职能各负其责。

2015年12月,“南宁市财政局政府和社会资本合作管理中心”挂牌,PPP项目管理由原来“各管一片”调整为“一个口对外、一条龙管理”。

“中心挂牌后,第一件事就是理顺PPP工作流程,包括从项目列入计划、项目识别到实施方案编制、物有所值和财政承受能力论证、联席会议讨论、报政府审批、公开招标等准备阶段,再到项目执行阶段和移交阶段。理顺管理体制和运行机制,明确各部门职责,这是初期推广PPP改革的基础和关键。”南宁市PPP管理中心的相关负责人表示。

引导社会资本积极参与,是PPP长远发展的目标。在构建激励机制上,PPP实施“以奖代补”新机制。自治区财政厅相关负责人介绍,自治区财政按照引入社会资本金额的5%给予当地政府PPP项目落地奖励,单个项目奖励最高达到1000万元;对社会资本和中介机构给予10万-50万元奖励;对符合条件并运用PPP模式的交通、能源、市政、水利、信息、环保、保障性安居工程、医疗、养老服务等基础设施和公用事业建设项目,优先安排财政专项补助,并可适当上浮补助标准。

业内专家指出,关键还要建立保障机制,依法选择项目合作伙伴,保证采购过程公开、公平、公正;推行按实际绩效付费机制,形成对社会资本的正向激励;财政支出责任列入预算,确保政府履行合同的能力;及时足额付费,保护社会资本的合法权益。

项目落地,人才是软肋

“一个项目涉及工程管理、财务、法律、金融等多个领域专业知识,但咨询机构往往难以配备高素质的专业人员,这就导致一些项目实施方案的编制质量不高,为后期项目落地实施埋下隐患。”上述南宁市PPP管理中心的负责人说,广西专业的PPP项目咨询机构本来就少,即使是请北京、上海等发达地区的咨询机构过来,也往往配备没有从业经验的人员甚至刚入职的学生,存在业务不精、照抄照搬现象,导致后续工作被动。

该负责人说,目前PPP模式还处于运用推广阶段,PPP咨询服务机构提供优质服务尤为重要,这决定了PPP项目实施方案编制的优劣。南宁市一家咨询公司负责人告诉记者,PPP这两年呈井喷式发展,带动了PPP咨询业迅速升温,各种咨询机构纷纷介入这一行业,但许多机构在专业性和经验上明显存在缺陷,直接影响PPP项目的质量。

专业人力资源不足的问题在社会资本方同样存在。“现在不是不能吸引社会资本的问题,而是缺乏‘成熟’的社会资本。”南宁市PPP管理中心负责人说,PPP改革就是要让专业的人做专业的事,但一个PPP项目往往既涉及基建施工又有后期的运营管理,现在能有这种综合素质的企业很少,而当施工企业和运营企业联合投标时,在项目落地过程中就容易产生利润分配纠纷,直接影响项目施工进度和后期的运营质量。

此外,政策法规的不完善也导致一些PPP项目落地受阻。一位研究PPP的专家告诉记者,虽然中央部委出台了一系列PPP相关的政策文件,PPP模式的制度框架基本建立,但在具体政策法规上不够完善,如在PPP项目投资回报、项目采购、组织实施、建设移交以及存量项目改造等工作流程、配套政策都有待进一步完善。同时,对于PPP改革工作,财政部与国家发改委出台的政策也有所不同,甚至存在相互冲突的地方,有待下一步统一和完善PPP模式政策法规,明确政策要求。

加强监管,防止债务风险

今年起,我区开始对一些落成PPP项目按效付费,政府从“管理者”变为“监督者”。

“一方面,政府管理模式要转变,要从传统的‘财政买单’转变为社会、公众、政府、中介等共同参与绩效评价,真正实现按效付费,提高财政资金使用效益;另一方面,要强化合同意识,取信社会资本。PPP项目涉及政府支出责任的,要结合当地财力状况,开展财政承受能力的充分论证,并将补贴支出列入年度预算和中长期规划。”自治区财政厅相关负责人说。

目前,一些地方PPP项目相继落地,加强对落地项目的财政财务管理,是当前面临的紧迫任务。如何加强对PPP项目的后期监督管理,切实保障项目运行质量和防范财政风险,都需要及时跟进,出台具体规章制度,细化操作流程。

有关专家表示,从制度设计层面,需要加强PPP改革与地方政府债务管理、预算制度和政府购买服务改革等相关政策衔接;在实际操作层面,需要做好PPP财政支出与地方政府债务管理要求衔接,精准识别政府支出责任,合理规划、平衡不同行业领域PPP项目支出结构,防止某一行业和领域PPP项目过于集中,引发债务风险。

做好推进项目储备及选择、加强业务培训、建立PPP项目专家库等基础工作。记者了解到,南宁市已制定市本级PPP三年滚动储备项目计划,定期筛选条件成熟、准备充分的项目纳入PPP项目储备库,并向社会公开发布。同时,加强政府部门、企事业单位专业复合型人才培养,扶持本土中介服务机构发展,培养一批懂政策、懂操作的专业人才队伍和技术骨干。

同时,南宁市正加快建立PPP项目专家库,按工程咨询、金融、财务、法律、管理等专业分类确定一批专家协助开展评估论证、项目采购、洽谈咨询等日常咨询工作,以进一步提高项目决策的科学性、项目管理的专业性和项目实施的有效性。(记者周红梅)

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