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中共广西壮族自治区委员会 广西壮族自治区人民政府
关于全面实施预算绩效管理的实施意见
(2018年11月28日)

2019-02-12 07:00  来源:广西日报
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为提高财政资源配置效率和使用效益,根据《中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》精神,结合我区实际,现就全面实施预算绩效管理提出如下实施意见。

一、充分认识全面实施预算绩效管理的重要意义

党的十八大以来,在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,财税体制改革加快推进,预算管理制度持续完善,财政资金使用绩效不断提升。党的十九大报告提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理”。

自治区党委、政府认真贯彻落实党中央、国务院决策部署,扎实有序推进预算绩效管理,对我区经济社会发展发挥了重要支持作用。但也要看到,我区在预算绩效管理方面仍然存在绩效理念不牢、绩效管理广度和深度不足、部分领域财政资金低效无效、绩效激励约束乏力等问题。当前,我区进入与全国同步全面建成小康社会的攻坚阶段,正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的关键时期,处在爬坡过坎的攻关期。全面实施预算绩效管理,对于落实“三大定位”新使命和“五个扎实”新要求,深化财税体制改革、建立现代财政制度,提升公共服务质量和推动我区经济社会高质量发展具有重要意义。全区各级各部门要深刻认识全面实施预算绩效管理的重要性和紧迫性,以全面实施预算绩效管理为关键点和突破口,解决好绩效管理中存在的突出问题,加快建立现代财政制度,建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,推动财政资金聚力增效,提高公共服务供给质量,增强政府公信力和执行力。

二、总体要求

(一)指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神,坚持和加强党的全面领导,坚持稳中求进工作总基调,坚持新发展理念,紧扣我国社会主要矛盾变化,按照高质量发展的要求,紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,坚持以供给侧结构性改革为主线,创新预算管理方式,更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束,着力提高财政资源配置效率和使用效益,改变预算资金分配的固化格局,提高预算管理水平和政策实施效果,全力打造适应经济新常态、服务落实“三大定位”新使命和“五个扎实”新要求的广西预算绩效管理体系,为推动我区经济社会高质量发展提供有力保障。

(二)基本原则

——坚持总体设计、统筹兼顾。按照深化财税体制改革和建立现代财政制度的总体要求,统筹谋划全面实施预算绩效管理的路径和制度体系。既聚焦解决当前最紧迫问题,又着眼健全长效机制;既关注预算资金的直接产出和效果,又关注宏观政策目标的实现程度;既关注新出台政策、项目的科学性和精准度,又兼顾延续政策、项目的必要性和有效性。

——坚持全面推进、突出重点。预算绩效管理既要全面推进,将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行、监督全过程,构建事前事中事后绩效管理闭环系统,又要突出重点,坚持问题导向,聚焦提升覆盖面广、社会关注度高、持续时间长的重大政策、项目的实施效果。

——坚持科学规范、公开透明。抓紧健全科学规范的管理制度,完善绩效目标、绩效监控、绩效评价、结果应用等管理流程,健全共性的绩效指标框架和分行业领域的绩效指标体系,推动预算绩效管理标准科学、程序规范、方法合理、结果可信。大力推进绩效信息公开透明,主动向同级人大报告、向社会公开,自觉接受人大和社会各界监督。

——坚持权责对等、约束有力。建立责任约束制度,明确各方预算绩效管理职责,清晰界定权责边界。健全激励约束机制,实现绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩。增强预算统筹能力,优化预算管理流程,调动各地各部门的积极性、主动性。

三、任务目标

(三)总体目标。按照“三年打基础、四年全覆盖、五年成体系”的思路,坚持自上而下、局部到整体、先易后难的路径推进,力争用5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系,形成体系完备、全程融入、覆盖全面、规范透明、标准科学、约束有力、多方参与、配置高效的管理新格局,实现预算和绩效管理一体化。

(四)具体目标

1.2018-2020年基本夯实全面实施预算绩效管理的基础。自治区、市、县三级预算部门全面启动预算绩效管理;建立健全预算绩效管理机构和制度体系;自治区和设区市在项目预算绩效和政策预算绩效管理方面率先形成较成熟的经验做法。

2.2021年基本实现预算绩效管理全面覆盖。预算绩效管理全面覆盖政府预算绩效、部门和单位预算绩效、政策预算绩效、项目预算绩效;预算绩效管理全面覆盖四本预算;预算绩效管理覆盖绩效目标、绩效监控、绩效评价、结果应用等管理流程;强化财政投资评审,硬化预算绩效管理约束力,建立绩效信息公开制度和问责制度;建立共性指标体系和分行业个性指标体系,形成标准科学的评价指标体系;形成较成熟的预算绩效管理工作机制,全区预算绩效管理整体性、协调性和系统性明显提高。

3.2022年建成较为完善的全面预算绩效管理体系。形成权责清晰的分工机制、科学规范的运行机制、科学合理的项目支出定额标准体系、规范健全的制度体系、细分类别的指标评价体系、透明严格的信息公开机制、多方发力的合作机制、约束有力的奖惩机制、机关绩效考评和预算绩效管理联动机制,预算和绩效管理基本实现一体化。

四、构建全方位预算绩效管理格局

(五)实施政府预算绩效管理。将政府收支预算全面纳入绩效管理。政府预算收入要实事求是、积极稳妥、讲求质量,必须与经济社会发展水平相适应,严格落实各项减税降费政策,严禁脱离实际制定增长目标,严禁虚收空转、收取过头税费,严禁超出限额举借政府债务。政府预算支出要统筹兼顾、突出重点、量力而行,着力支持国家重大发展战略和重点领域改革,提高保障和改善民生水平,同时不得设定过高民生标准和擅自扩大保障范围,确保财政资源高效配置,增强财政可持续性。

政府预算绩效重点从预算收入绩效、预算支出绩效和预算绩效管理水平等方面进行综合绩效评价。政府预算收入绩效以收入质量和风险防控水平为重点,主要评价收入质量、征收效率、地方政府债务风险防控水平等。政府预算支出绩效以配置水平为重点,主要评价财政资源配置水平、民生保障水平、财政可持续发展能力等。预算绩效管理以管理实效为重点,从管理范围、管理方式、管理质量、实施效果等方面进行评价。政府预算绩效评价结果与转移支付资金分配挂钩,纳入自治区对设区市机关绩效考评范围并逐步提高考评分值权重。

(六)实施部门和单位预算绩效管理。将部门和单位预算收支全面纳入绩效管理,在保证合规性的基础上,赋予部门和资金使用单位更多的管理自主权。构建“部门职责—工作活动—预算项目”三个层级的预算绩效管理架构,形成部门职责引领预算支出的管理导向。“部门职责”是政府赋予部门的职能和应履行的主要责任。“工作活动”是部门履行某项职责所采取的中长期工作举措,是部门职责的反映和预算项目的归集。“预算项目”是支撑某项工作活动开展的具体支出,是对工作活动的分解。部门预算编制建立部门职责、工作活动的关联关系,所有预算项目在部门职责和工作活动下编列,与部门职责无关的工作活动、与工作活动无关的预算项目不得列入部门预算。

部门和单位预算绩效围绕部门和单位职责、行业发展规划,以预算资金管理为主线,统筹考虑工作活动和预算项目,重点从运行成本、管理效率、履职效能、效果效益、可持续发展能力和服务对象满意度等方面,衡量部门和单位整体及核心业务产出水平和实施效果,推动提高部门和单位整体绩效水平。部门规划管理与预算绩效管理协调推进,预算部门滚动编制未来三年事业发展规划,明确部门和单位战略目标,据此确定工作活动目标和预算项目目标。部门和单位预算绩效管理纳入同级党委、政府机关绩效考评范围,逐步提高考评分值权重。

(七)实施政策和项目预算绩效管理。将政策和项目绩效管理作为全面实施预算绩效管理突破口,全面纳入绩效管理,从数量、质量、时效、成本、效益等方面,综合衡量政策和项目预算资金的产出和效果。对实施周期超过一年的重大政策和重大项目实行全周期跟踪问效,建立动态评价调整机制,政策到期、绩效低下的政策和项目要及时清理退出。逐步建立健全政策和项目绩效指标,形成定性与定量相结合、共性指标与个性指标相结合的指标体系。重大财政政策和重大项目执行期限除自治区党委、政府和中央有关部门已明确实施周期外,一般不超过5年。对达到有效期限的政策和项目进行绩效评价,将绩效评价结果在政策和项目的保留、调整、清退等方面进行应用。

建立健全预算管理与绩效管理相适应的管理制度。规范项目支出分类,将绩效管理重心放在事业发展、民生保障等重大支出;逐步压减财政专项资金个数,整合投向趋同、交叉或政策碎片化的项目,防止资金固化;健全以绩效为核心的项目资金管理办法,原则上实现“一类项目、一个办法”,约束和规范自由裁量权,增设绩效管理的规范化要求;以项目分类为基础加快推进项目支出定额标准建设,发挥支出标准在预算编制和管理中的基础支撑作用;强化绩效评价标准化研究,形成细分类别、行业的评价指标值和标杆值。

五、建立全过程预算绩效管理链条

(八)建立绩效评估机制。建立重大项目和重大政策事前评估机制,将事前评估从预算编报期前移至项目申报阶段,构建事前绩效评估、事中绩效监控、事后绩效评价全过程管理格局。各部门各单位要结合预算评审、项目审批等,对新出台重大政策、项目开展事前绩效评估,重点论证立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性、预算申请合理性等,投资主管部门要加强基建投资绩效评估,部门和单位要加强财政政策、财政专项资金绩效评估,评估结果作为申请预算的必备条件。

财政部门要加强新增重大政策和项目预算审核,必要时可以组织第三方机构独立开展绩效评估。审核和评估结果作为预算安排、项目和政策立项入库的重要参考依据。

(九)强化绩效目标管理。全区各级各部门编制预算时要贯彻落实自治区党委、政府有关部署安排,分解细化工作要求,结合实际,全面设置部门和单位整体绩效目标、政策及项目绩效目标。部门和单位绩效目标围绕部门职责和工作活动设置产出指标、效益指标和满意度指标,重点反映部门履职的产出和效果;政策和项目绩效目标从数量、质量、时效、成本四个维度设置产出指标,结合立项目的设置效益指标,以人民为中心设置满意度指标。逐步建立覆盖所有财政专项资金的绩效指标体系。

财政部门要将绩效目标设置作为预算安排的前置条件,加强绩效目标审核,将绩效目标与预算同步批复下达。部门和单位在编报项目绩效目标时一并编制项目计划实施进度安排,作为绩效运行监控依据。建立以公开为常态的绩效目标信息公开机制。逐步改变预算安排决策机制,根据绩效目标设置情况测算资金需求和审核预算安排,逐步改变“先有资金、后有项目,先有项目、后设目标”的现象。

(十)做好绩效运行监控。全区各级各部门对绩效目标实现程度和预算执行进度实行“双监控”,发现问题要及时纠正,确保绩效目标如期保质保量实现。依托现代信息技术,对部门和单位绩效目标、项目支出绩效目标,从编制、执行、拨付、监督、决算、评价等进行全过程跟踪监控,实现横向到边的跟踪机制。各级财政部门每年选择一定数量的财政专项资金和重大财政政策等进行跟踪监控,原则上用3-5年时间实现财政专项资金跟踪监控全覆盖。建立重大政策、项目绩效跟踪机制,对存在严重问题的政策、项目要暂缓或停止预算拨款,督促及时整改落实。按照预算绩效管理要求,加强国库现金管理,降低资金运行成本。部门和单位根据项目计划进度安排进行跟踪监控,并结合绩效监督和审计,跟踪绩效完成情况。建立政策和项目预算绩效目标、部门和单位绩效目标完成情况进度分析制度和报告制度,定期向财政部门反馈绩效运行情况。

(十一)开展绩效评价和结果应用。通过自评和外部评价相结合的方式,对预算执行情况开展绩效评价。各部门各单位对预算执行情况以及政策、项目实施效果开展绩效自评,评价结果报送本级财政部门。各级财政部门建立重大政策、项目预算绩效评价机制,逐步开展部门整体绩效评价,对下级政府财政运行情况实施综合绩效评价,必要时可以引入第三方机构参与绩效评价。各级财政部门每年选择部分中长期支出政策或重大项目进行动态评价,部门和单位也要建立类似机制,通过动态评价调整支出政策或支出结构,确保财政资金主要用于保障部门重点工作,优化财政资金配置。健全绩效评价结果反馈制度和绩效问题整改责任制,加强绩效评价结果应用。

逐步建立健全项目和政策预算绩效评价与预算安排量化挂钩机制,建立预算项目绩效评估和财政投资评审机制,硬化支出责任。建立绩效评价结果问责制度,对无效、低效使用资金进行绩效问责。建立绩效评价结果信息公开机制,提高预算绩效规范性和透明度。

六、完善全覆盖预算绩效管理体系

(十二)建立一般公共预算绩效管理体系。全区各级政府要加强一般公共预算绩效管理。收入方面,要重点关注收入结构、征收效率和优惠政策实施效果等。支出方面,要重点关注预算资金配置效率、使用效益,特别是重大政策和项目实施效果,其中转移支付预算绩效管理要符合财政事权和支出责任划分规定,重点关注促进地区间财力协调和区域均衡发展。积极开展涉及一般公共预算等财政资金的政府投资基金、主权财富基金、政府和社会资本合作(PPP)、政府采购、政府购买服务、政府债务项目绩效管理。

(十三)建立其他政府预算绩效管理体系。除一般公共预算外,各级政府还要将政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算全部纳入绩效管理,加强四本预算之间的衔接。政府性基金预算绩效管理,要重点关注基金政策设立延续依据、征收标准、使用效果等情况,还要关注其对专项债务的支撑能力。国有资本经营预算绩效管理,要重点关注贯彻国家战略、收益上缴、支出结构、使用效果等情况。社会保险基金预算绩效管理,要重点关注各类社会保险基金收支政策效果、基金管理、精算平衡、地区结构、运行风险等情况。

七、健全预算绩效管理制度

(十四)完善预算绩效管理流程。建立以顶层规划、管理办法、实施细则为主体的层级分明、相互协调的制度体系。研究制定广西预算绩效管理五年发展规划,统筹规划全面实施预算绩效改革任务、节奏、内容和重点;建立健全涵盖绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价管理、评价结果应用等各环节的管理办法和管理流程。建立专家咨询机制,完善第三方参与绩效管理的制度,引导和规范第三方机构参与预算绩效管理,严格执业质量监督管理,建立多方联动的绩效管理合作机制。加强预算绩效管理信息化建设,加快实现预算编制、预算绩效、项目支出、预算执行、资产管理等信息的互联互通,促进各级政府和各部门各单位的业务、财务、资产等信息互联互通。

(十五)健全预算绩效标准体系。各级财政部门要建立健全定量和定性相结合的共性绩效指标框架。各行业主管部门要加快构建分行业、分领域、分层次的核心绩效指标和标准体系,实现科学合理、细化量化、可比可测、动态调整、共建共享。绩效指标和标准体系要与基本公共服务标准、部门预算项目支出标准等衔接匹配,突出结果导向,重点考核实绩。创新评估评价方法,立足多维视角和多元数据,依托大数据分析技术,运用成本效益分析法、比较法、因素分析法、公众评判法、标杆管理法等,提高绩效评估评价结果的客观性和准确性。

八、硬化预算绩效管理约束

(十六)明确绩效管理责任约束。各级财政部门要完善绩效管理的责任约束机制。各级政府和各部门各单位是预算绩效管理的责任主体。各级党委和政府主要负责人对本地区预算绩效负责,部门和单位主要负责人对本部门本单位预算绩效负责,项目责任人对项目预算绩效负责,对重大项目的责任人实行绩效终身责任追究制,切实做到花钱必问效、无效必问责。

(十七)强化绩效管理激励约束。各级财政部门要建立绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩机制,将本级部门整体绩效与部门预算安排量化挂钩,将下级政府财政运行综合绩效与转移支付分配挂钩。对绩效好的政策和项目原则上优先保障,对绩效一般的政策和项目要督促改进,对交叉重复、碎片化的政策和项目予以调整,对低效无效资金一律削减或取消,对长期沉淀的资金一律收回并按照有关规定统筹用于亟需支持的领域。

九、保障措施

(十八)加强绩效管理组织领导。坚持党对全面实施预算绩效管理工作的领导,充分发挥党组织的领导作用,增强把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力。建立党委政府负责、财政部门组织牵头、部门和单位具体实施、社会广泛参与的预算绩效管理组织保障体系。各级党委、政府要高度重视并切实推进全面实施预算绩效管理工作,加强领导,精心组织,全面推进。财政部门要加强对全面实施预算绩效管理工作的组织协调,健全组织机构,理顺工作机制,明确工作目标,加强业务指导。各部门各单位要履行好预算绩效管理的主体责任,加强内部财务部门和业务部门的沟通配合,按要求实施预算绩效管理。全区各级各部门要加强对本地本部门预算绩效管理的组织领导,切实转变思想观念,牢固树立绩效意识,结合实际制定实施办法,督促指导有关政策措施落实,确保预算绩效管理延伸至基层单位和资金使用终端。

(十九)加强绩效管理监督问责。审计机关要依法对预算绩效管理情况开展审计监督,财政、审计等部门发现违纪违法问题线索,应当及时移送纪检监察机关。各级财政部门要推进绩效信息公开,重要绩效目标、绩效评价结果要与预决算草案同步报送同级人大、同步向社会主动公开,搭建社会公众参与绩效管理的途径和平台,自觉接受人大和社会各界监督。

(二十)加强绩效管理工作考核。各级政府要将预算绩效结果纳入政府绩效和干部政绩考核体系,作为领导干部选拔任用、公务员考核的重要参考,充分调动全区各级各部门履职尽责和干事创业的积极性。各级财政部门负责对本级部门和预算单位、下级财政部门预算绩效管理工作情况进行考核。建立考核结果通报制度,对工作成效明显的地区和部门给予表彰,对工作推进不力的进行约谈并责令限期整改。

(二十一)加强绩效管理队伍建设。各地要按照全面实施预算绩效管理的要求,加快建立健全预算绩效管理机构,充实预算绩效管理人员,建立与全面实施预算绩效管理相适应的绩效管理队伍;建立健全绩效专家库、绩效中介机构库、绩效监督指导库,为全面实施预算绩效管理提供智力支持;加强预算绩效业务培训,整体提升预算绩效管理人才队伍水平。各级政府要结合实际将全面实施预算绩效管理的经费纳入预算。

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