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广西壮族自治区人民政府关于全面实行永久基本农田特殊保护的实施意见政策解读

2019-06-22 18:04  来源:广西壮族自治区人民政府门户网站
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一、出台的背景及依据

(一)出台背景。

耕地是最为宝贵的资源,永久基本农田是耕地的精华,完成永久基本农田控制线划定功在当前,利及长远。2017年,在多方面的共同努力下,我区全面完成了永久基本农田划定工作,划定永久基本农田366万公顷,并纳入各级土地利用总体规划,实现了上图入库、落地到户,超额完成了国家下达的365.4万公顷划定任务,取得积极成效。永久基本农田划定后,我区严格永久基本农田约束性保护,但在国家自然资源督察广州局督查和我区永久基本农田动态监测监管中,仍然发现了部分永久基本农田划定不实、部分地方违法违规占用永久基本农田的现象。因此,完成划定只是永久基本农田保护工作的第一步,亟待对我区永久基本农田实行特殊保护。

2017年中央4号文件、2019年中央1号文件均反复强调全面落实永久基本农田特殊保护政策措施,严守耕地红线,确保国家粮食安全。为此,自然资源部(原国土资源部)相继印发了《国土资源部关于全面实行永久基本农田特殊保护的通知》(国土资规〔2018〕1 号)、《自然资源部关于做好占用永久基本农田重大建设项目用地预审的通知》(自然资规〔2018〕3号)和《自然资源部 农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》(自然资规〔2019〕1号),不断明确和细化新时期永久基本农田特殊保护的工作要求。我区此时出台《实施意见》,明确我区新时期永久基本农田保护工作的总体要求,提出加强我区永久基本农田保护的政策措施尤为重要,既及时落实了国家政策新要求,又构建了我区保护有力、集约高效、监管严格的永久基本农田特殊保护新格局,推动我区实现永久基本农田保护与经济社会高质量发展、乡村振兴、生态系统保护相统筹,牢牢守住耕地红线和永久基本农田控制线。

按照2019年中央1号文件和《自然资源部 农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》(自然资规〔2019〕1号)要求和自治区党委、自治区人民政府2019年度工作部署,自治区自然资源厅牵头,会同有关单位组织起草了《关于全面实行永久基本农田特殊保护的实施意见》,拟以自治区人民政府名义印发,进一步强化我区永久基本农田保护工作责任和保障措施。

(二)依据。

1.《中共中央 国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》(中发〔2017〕4号)

2.《中共中央 国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》(中发〔2019〕1号)

3.国务院扶贫开发领导小组办公室 国家发展和改革委员会编制的《滇桂黔石漠化片区区域发展与扶贫攻坚规划(2011-2020年)》

4.《国土资源部关于全面实行永久基本农田特殊保护的通知》(国土资规〔2018〕1号)

5.《自然资源部关于做好占用永久基本农田重大建设项目用地预审的通知》(自然资规〔2018〕3号)

6.《自然资源部 农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》(自然资规〔2019〕1号)

7.《中共广西壮族自治区委员会 广西壮族自治区人民政府关于加强耕地保护和改进占补平衡的实施意见》(桂发〔2018〕31号)

8.《广西壮族自治区人民政府关于公布国家和自治区扶贫开发工作重点县名单的通知》(桂政发〔2012〕34号)

9.《广西壮族自治区扶贫开发领导小组办公室关于印发全区深度贫困县深度贫困乡镇深度贫困村名单的通知》(桂扶领办发〔2017〕65号)

二、意见征求及采纳情况

2019年3月3日,自治区自然资源厅向14个设区市人民政府以及自治区农业农村厅、林业局等自治区相关部门发出征求意见函,要求2019年3月19日上午下班前将书面修改意见反馈至自然资源厅。根据反馈意见,自治区自然资源厅组织了修改完善,并形成了《关于全面实行永久基本农田特殊保护的实施意见》。其中各单位意见反馈及意见采纳情况详见《〈关于全面实行永久基本农田特殊保护的实施意见〉意见采纳情况表》。

三、目标任务

一是贯彻落实《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》(中发〔2017〕4号)、2019年中央1号文件、《自然资源部 农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》(自然资规〔2019〕1号)和《中共广西壮族自治区委员会广西壮族自治区人民政府关于加强耕地保护和改进占补平衡的实施意见》(桂发〔2018〕31号)等国家和自治区相关文件要求;二是守住我区永久基本农田控制线,强化特殊保护,确保我区粮食安全和农产品质量安全;三是统筹永久基本农田保护与国土空间规划的衔接,严格永久基本农田管理,落实共同责任;四是划定永久基本农田储备区,提高重大建设项目用地审查报批效率,做到保质保量补划落地。

四、主要内容

《实施意见》共5个部分,主要就总体要求、调准划实永久基本农田、严格永久基本农田管理、加强永久基本农田建设性保护、保障措施等方面进行规定。

(一)总体要求。提出了新时期永久基本农田特殊保护的指导思想和主要目标。

(二)调准划实永久基本农田,强化特殊保护。从摸清永久基本农田家底、守住永久基本农田控制线和统筹永久基本农田保护与空间规划的衔接3个方面强调永久基本农田的特殊保护地位和实施全区国土空间“一盘棋”的管理。

(三)严格永久基本农田管理。明确了3个方面内容,一是严格控制建设占用永久基本农田。二是严格规范永久基本农田上种植活动。三是妥善处理涉及永久基本农田的矿业权设置。

(四)加强永久基本农田建设性保护。通过在永久基本农田上开展高标准农田建设、建立健全耕地质量调查监测与评价制度、开展永久基本农田储备区划定工作等提升耕地质量,以建设促进保护。

(五)保障措施。主要从4个方面进行保障,一是建立共同责任机制,二是强化动态监管和考核机制,三是完善激励补偿机制,四是营造良好氛围。

五、涉及范围

本实施意见适用于我区2017年已完成划定的永久基本农田和2019年将完成划定的永久基本农田储备区。

六、执行标准

永久基本农田特殊保护均要严格执行《实施意见》以及国家、自治区印发的有关规定和要求,守住我区永久基本农田控制线,确保全区粮食安全和农产品质量安全。

七、关键词诠释

永久基本农田:永久基本农田即对基本农田实行永久性保护。基本农田,是指中国按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求,依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。永久基本农田既不是在原有基本农田中挑选的一定比例的优质基本农田,也不是永远不能占用的基本农田。现在的永久基本农田就是我们常说的基本农田。加上“永久”两字,体现了党中央、国务院对耕地特别是基本农田的高度重视,体现的是严格保护的态度。

永久基本农田特殊保护:是指采取行政、法律、经济、技术等综合手段,加强永久基本农田的质量、数量、生态等全方面管护,以确保全区粮食安全和农产品质量安全为目标,层层压实共同责任,注重工作衔接,完善保护措施,提高监管水平,逐步构建保护有力、集约高效、监管严格的永久基本农田特殊保护新格局,实现永久基本农田保护与经济社会高质量发展、乡村振兴、生态系统保护相统筹,牢牢守住耕地红线和永久基本农田控制线。

八、惠民利民举措

《实施意见》提出对全区永久基本农田实行特殊保护,保护好耕地中的精华,守住永久基本农田控制线,就是为我区粮食安全和农业农村现代化提供了有力保障;为深化农业供给侧结构性改革,促进经济高质量发展提供了重要基础。

《实施意见》强调实事求是地厘清永久基本农田利用情况,调准划实永久基本农田,开展永久基本农田储备区划定工作,为平衡保护与发展的关系奠定了基础。要求统筹做好永久基本农田保护与国土空间规划的衔接,严保严管的同时,也要为生态保护和城镇开发预留空间,并妥善处理涉及永久基本农田的矿业权设置。支持深度贫困地区、集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县省级以下基础设施、异地扶贫搬迁、民生发展等建设项目,助推脱贫攻坚和乡村振兴。

《实施意见》要求优先在永久基本农田上开展高标准农田建设,同时按照“谁保护,谁受益”的原则,探索实行耕地保护激励性补偿和跨区域资源性补偿,拓展惠民利民渠道,对农产品增产,农民增收有重要意义。

九、新旧政策差异

无。

十、特色亮点

(一)自治区层面全面贯彻落实国家全面实行永久基本农田特殊保护的工作要求。2019年中央1号文件强调要严守18亿亩耕地红线,全面落实永久基本农田特殊保护制度,确保永久基本农田保持在15.46亿亩以上。2017年中央4号文件强调要严格永久基本农田划定和保护。根据《国土资源部关于全面实行永久基本农田特殊保护的通知》(国土资规〔2018〕1号)、《自然资源部关于做好占用永久基本农田重大建设项目用地预审的通知》(自然资规〔2018〕3号)和《自然资源部 农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》(自然资规〔2019〕1号)等文件规定,国家已全面实行永久基本农田特殊保护,要求地方结合各自实际情况,制定具体的实施意见,明确措施,落实责任。为积极落实永久基本农田特殊保护的新要求,我区主动采取措施,层层压实共同责任,要求统筹协调做好永久基本农田保护,注重工作衔接,完善约束性、建设性、激励性保护措施,提高监管水平。

(二)明确永久基本农田特殊保护措施。一是严格控制建设占用永久基本农田。一般建设项目不得占用永久基本农田。重大建设项目、生态建设、灾毁等符合国家规定的,在选址确实难以避让永久基本农田的情况下,依照法定程序批准占用或依法认定减少永久基本农田。二是严格规范永久基本农田上的建设和种植活动。明确了对线性重大建设项目占用永久基本农田的管控,防止线性工程随意调整线路。下放了符合国家规定允许临时用地占用永久基本农田范畴的建设项目施工、地质勘查和抢险救灾需要临时用地涉及占用永久基本农田的批准权限,进一步压实属地责任。严禁在永久基本农田上种植杨树、桉树、构树等林木,不得种植草坪、草皮等用于绿化装饰的植物,不得种植其他破坏耕作层的植物。三是妥善处理涉及永久基本农田的矿业权设置,主要区分为非战略性矿产和战略性矿产,对于已设矿权与永久基本农田空间重叠的,各级地方自然资源主管部门要加强永久基本农田保护、土地复垦等日常监管,属于井下方式开采或符合占用永久基本农田重大建设项目用地要求的露天开采及井下开采方式所配套建设的地面工业广场等设施部分允许在原矿业权范围内办理延续变更等登记手续,但要按规定补划永久基本农田。四是加强永久基本农田建设性保护,优先在永久基本农田上开展高标准农田建设,通过开展农田整治、石漠化耕地整治、退化耕地综合治理、污染耕地阻控修复等,加速土壤熟化提质,实施测土配方施肥,强化土壤肥力保护,有效提高耕地特别是永久基本农田综合生产能力,以建设促保护。

(三)健全和完善了永久基本农田保护激励约束机制。一是建立共同责任机制,也就是“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的共同责任机制。永久基本农田保护要党政同责,层层压实责任,各级党委和政府要树立永久基本农田实行特殊保护的强烈意识,切实担负起耕地保护的主体责任。二是建立动态监管和考核机制。及时掌握本辖区永久基本农田保护和“两区”信息变化情况,严格监督检查,健全土地执法联动协调机制,严肃查处违法违规占用永久基本农田的行为。加强对地方政府履行永久基本农田保护责任的检查考核,考核结果作为领导干部的实绩考核、生态文明建设目标评价考核的重要内容,与安排年度土地利用计划、高标准农田建设资金和耕地质量提升资金等相挂钩,对检查考核中发现突出问题的市级人民政府,及时公开通报,限期进行整改。三是建立经济激励机制,也就是永久基本农田保护责任主体的补偿激励机制。按照“谁保护、谁受益”的原则,探索实行耕地保护激励性补偿和跨区域资源性补偿。鼓励各地依据永久基本农田保护任务和“两区”划定与建设任务落实情况、实际粮食生产情况,对农村集体经济组织和农户给予奖补。

十一、注意事项

(一)永久基本农田整改补划、储备区划定等工作要注意和第三次国土调查的衔接,防止再次出现划定不实的问题。永久基本农田保护要注重与国土空间规划的衔接,尤其是结合生态退耕检查验收、第三次国土调查结果等,以国家因生态退耕实际核减我区耕地保有量和永久基本农田保护面积为基数,适当调整有关地区的永久基本农田保护面积。

(二)符合国家规定允许临时用地占用永久基本农田范畴的建设项目施工、地质勘查和抢险救灾需要临时用地、选址确实难以避让永久基本农田的,在不修建永久性建(构)筑物、经复垦能恢复原种植条件,且所编制的土地复垦方案按规定完成审查后,经县级自然资源主管部门批准可临时占用,并在市级自然资源主管部门备案,一般不超过两年。故临时用地批准权限已下放至县级自然资源主管部门,由市级自然资源主管部门备案,各市、县要务必严格把关,做好占用永久基本农田的合理性、必要性的审核论证,并监管落实复垦义务。

(三)开展农村土地综合整治涉及永久基本农田调整的,项目申报立项前所拟定的可行性研究报告应体现永久基本农田调整相关内容,在确保耕地数量有增加、质量有提升、生态有改善的前提下,制定所在项目区范围内永久基本农田调整补划方案和规划修改方案,由自治区自然资源主管部门会同农业农村主管部门负责审核,按法定程序修改相应的土地利用总体规划,审核通过后土地综合整治项目方可申报立项。项目完成并通过验收后,更新完善永久基本农田数据库和相应的土地利用总体规划数据库。

(四)永久基本农田储备区划定工作要求在2019年8月31日前全面完成,全部成果汇交“两部”。自治区自然资源主管部门会同农业农村主管部门参考自然资源部下发的永久基本农田储备区资源潜力成果,根据未来一定时期内重大建设项目占用、生态建设等补划永久基本农田需要,确定市县永久基本农田储备区划定目标任务。市县自然资源主管部门会同农业农村主管部门利用自然资源部下发的永久基本农田储备区实地核实软件,对拟划入储备区的耕地逐图斑、逐地块实地核实,填写实地核实情况,查清耕地利用现状,拍摄上传带有定位信息和方位信息的实地照片和视频,确保图、地一致。按照县级自核、市级论证、自治区级验收的程序,逐级对储备区划定成果进行审核。县级结合实地核实情况,编制储备区划定方案,建立储备区数据库,利用永久基本农田数据质量检查软件完成数据库自核;市级对县级划定方案进行论证,并结合实地核实软件提供的照片、视频等信息对拟划入储备区耕地实际利用情况进行逐图斑审核;自治区级负责对经市级论证审核的上报成果进行验收,并以县级行政区划为单元,汇交报部,做到验收一个,汇交一个。

相关政策:

广西壮族自治区人民政府关于全面实行永久基本农田特殊保护的实施意见(桂政发〔2019〕29号)

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